Oleh
Prof. Ir Harun Al Rasyid LUBIS, MSc (Eng), Ph.D.
FTSL ITB, KK Rekayasa Transportasi, Agustus 2026
Wacana Dana Preservasi Jalan (DPJ) kembali menguat setelah lebih dari satu setengah dekade mandat Pasal 29 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2009 tentang Lalu Lintas dan Angkutan Jalan belum terimplementasi secara optimal. Pada saat yang sama, kebutuhan preservasi jaringan jalan nasional dan daerah terus meningkat, sementara kapasitas fiskal APBN dan APBD semakin terbatas.
Kesenjangan antara kebutuhan pembiayaan berbasis siklus hidup aset dan keterbatasan anggaran tahunan, ditambah backlog pemeliharaan, kerusakan akibat kendaraan Over Dimension Over Load, serta sistem informasi aset jalan yang belum andal, menunjukkan bahwa persoalan jalan nasional bukan semata-mata persoalan kekurangan uang.
Naskah ini menegaskan bahwa DPJ bukan tujuan akhir kebijakan, melainkan instrumen dalam reformasi pengelolaan aset jalan yang lebih besar. Tanpa perbaikan kelembagaan, penguatan akuntabilitas kinerja jaringan, dan transformasi sistem pembiayaan menjadi multi-tahun, tambahan pungutan hanya akan menghasilkan lebih banyak uang tanpa jalan yang lebih baik.
Isu ini menjadi semakin relevan dalam konteks Jawa Barat, di mana muncul wacana penghapusan Pajak Kendaraan Bermotor dan penggantiannya dengan Electronic Road Pricing. Naskah ini berargumen bahwa wacana tersebut mencampuradukkan dua instrumen kebijakan yang secara filosofis berbeda, dan karenanya perlu diuji secara akademik sebelum diputuskan.
Perbedaan Filosofis: Dana Preservasi Jalan versus Electronic Road Pricing
Sebelum masuk ke pembahasan teknis, penting ditegaskan satu hal yang sering kabur dalam diskursus publik: Dana Preservasi Jalan dan Electronic Road Pricing adalah dua instrumen kebijakan yang lahir dari logika berbeda, menjawab pertanyaan berbeda, dan karenanya tidak dapat saling menggantikan.
DPJ adalah instrumen pembiayaan aset. Filosofinya adalah user pays dan damage pays: siapa yang menggunakan jalan dan menimbulkan kerusakan perkerasan, dialah yang berkontribusi terhadap biaya pemeliharaan, rehabilitasi, dan rekonstruksi sepanjang umur aset. DPJ menjawab pertanyaan bagaimana membiayai keberlanjutan aset jalan dalam jangka panjang. Sifatnya luas mencakup seluruh jaringan, berjangka panjang, dan idealnya predictable — tidak berfluktuasi mengikuti kondisi lalu lintas harian.
ERP adalah instrumen manajemen permintaan lalu lintas. Filosofinya adalah congestion pricing: mengenakan tarif pada waktu dan lokasi tertentu untuk mendorong perubahan perilaku perjalanan, sehingga tingkat kejenuhan jalan pada koridor tersebut turun ke tingkat yang dapat diterima.
ERP menjawab pertanyaan yang berbeda sama sekali, yaitu bagaimana mengelola kemacetan pada titik dan waktu tertentu. Sifatnya sempit pada koridor atau kawasan spesifik, kontingen terhadap kondisi lalu lintas, dan secara desain justru menurun ketika instrumen ini berhasil — sebab tujuannya mengubah perilaku, bukan menghasilkan penerimaan yang stabil.
Dalam kerangka hukum Indonesia, padanan ERP adalah Retribusi Pengendalian Lalu Lintas (RPLL) sebagaimana diatur Pasal 133 UU 22/2009 dan Pasal 79 PP 32/2011 — sebuah instrumen rekayasa lalu lintas, bukan instrumen fiskal pengganti pajak kepemilikan kendaraan.
Menempatkan ERP sebagai pengganti PKB adalah kekeliruan kategori: PKB adalah pajak kepemilikan aset yang predictable dan menjadi andalan Pendapatan Asli Daerah, sedangkan ERP atau RPLL adalah retribusi kontingen yang hanya sah diterapkan pada koridor spesifik dengan prasyarat teknis dan ketersediaan angkutan umum massal. Kegagalan membedakan keduanya berisiko menimbulkan kekosongan fiskal daerah sekaligus salah sasaran kebijakan pengendalian lalu lintas.
Latar Belakang dan Konteks Regulasi
DPJ telah diamanatkan sejak UU 22/2009, namun Naskah Urgensi perubahan undang-undang yang masuk Prolegnas 2026 menegaskan bahwa DPJ yang bersumber dari pengguna jalan harus tetap selaras dengan UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, yang mewajibkan seluruh penerimaan negara masuk APBN terlebih dahulu sebelum dialokasikan.
Konsekuensinya, diperlukan penetapan persentase wajib alokasi DPJ dari APBN serta pembentukan unit pengelola yang bertanggung jawab langsung kepada Menteri yang membidangi jalan, bukan mekanisme pungutan dan belanja langsung di luar mekanisme APBN.
Di tingkat daerah, UU Nomor 2 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah memperjelas bahwa PKB adalah pajak atas kepemilikan kendaraan bermotor yang dipungut provinsi, dengan opsen untuk kabupaten/kota.
PKB dan opsennya dapat di-earmark untuk pelayanan publik terkait, termasuk preservasi jalan daerah. Sementara itu RPLL hanya dapat diterapkan melalui pembatasan lalu lintas pada koridor atau kawasan tertentu, dan pelaksananya adalah pemerintah daerah, bukan Pemerintah Provinsi untuk koridor lintas kabupaten/kota.
Konteks fiskal Jawa Barat memperkuat urgensi diskusi ini. Dana Transfer Pusat cenderung menurun, Pendapatan Asli Daerah sangat bergantung pada PKB dan Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor, sementara tren pembebasan pajak kendaraan listrik menggerus basis penerimaan tersebut ke depan.
Tekanan fiskal inilah yang memicu wacana Gubernur Jawa Barat menghapus PKB dan menggantinya dengan ERP. Dinas Perhubungan Jawa Barat bersama Institut Teknologi Bandung tengah menyiapkan kajian tiga puluh hari kalender untuk menguji kelayakan fiskal, dampak sosial-ekonomi, alternatif kebijakan manajemen kebutuhan lalu lintas, serta peta jalan implementasinya.
Diagnosis: Dari Masalah Fenomenal ke Masalah Esensial
Diskusi Dana Preservasi Jalan sering berhenti pada gejala yang tampak di permukaan, yaitu jalan berlubang, kebutuhan preservasi yang terus meningkat, APBN yang terbatas, pekerjaan yang tertunda, backlog yang membesar, dan kondisi jalan yang kembali menurun. Kepada gejala-gejala ini ditambahkan ODOL dan lemahnya data kondisi jalan.
Respons konvensional terhadap seluruh gejala tersebut adalah mencari lebih banyak uang, dan dari sinilah pertanyaan tentang DPJ sebagai sumber Penerimaan Negara Bukan Pajak muncul.
Namun di balik gejala tersebut terdapat tiga masalah esensial yang lebih mendasar. Pertama, akuntabilitas kinerja jaringan jalan tidak jelas. Fungsi policy making, regulation, planning, budgeting, programming, dan delivery saat ini berdekatan dalam satu organisasi pemerintah yang sama. Akibatnya yang berjalan adalah administration of road programs, bukan professional road asset management.
Administrasi bertanya berapa program yang selesai tahun ini, sementara asset management semestinya bertanya bagaimana mempertahankan level of service jaringan dengan lowest whole-life cost. Kedua pertanyaan ini menghasilkan perilaku organisasi yang sangat berbeda.
Kedua, terdapat mismatch struktural antara umur aset dan sistem pembiayaan. Jalan adalah aset berumur panjang dengan siklus perkerasan sekitar dua puluh tahun, sementara sistem pembiayaan tetap bersifat annual budgeting. Ketika intervensi preventif yang semula membutuhkan biaya satu satuan ditunda karena keterbatasan anggaran tahun berjalan, beberapa tahun kemudian intervensi yang sama dapat membutuhkan biaya lima hingga sepuluh kali lipat dalam bentuk rehabilitasi atau rekonstruksi.
Sebagai gambaran skala persoalan, perkiraan kasar untuk mempertahankan kemantapan jalan nasional sepanjang 47.763,20 kilometer di atas 95 hingga 100 persen membutuhkan sekitar Rp 25 triliun hingga Rp 30 triliun per tahun — sebuah kebutuhan predictable yang sulit dipenuhi mekanisme anggaran tahunan yang selalu bersaing dengan prioritas belanja lain.
Ketiga, data dan prediktabilitas dana masih lemah. Tidak tersedia single reliable asset-information system yang menjadi basis pengambilan keputusan, dan future funding tidak predictable, sehingga sistem manajemen jalan secanggih apa pun tidak dapat bekerja optimal.
Ketiga masalah esensial ini menjelaskan mengapa penambahan sumber penerimaan semata, tanpa pembenahan struktural, berisiko hanya mengulang siklus yang sama satu dekade ke depan.
ODOL serta Prinsip User Pays dan Damage Pays
ODOL kerap dipandang semata sebagai persoalan penegakan hukum. Dari perspektif manajemen aset, persoalannya lebih dalam, yaitu terdapat disconnect antara road use, road damage, payment, dan preservation. Kendaraan dengan beban gandar berlebih menimbulkan kerusakan perkerasan yang jauh lebih besar dibandingkan kendaraan normal, namun kontribusi pembiayaannya tidak proporsional terhadap kerusakan yang ditimbulkan.
Karena itu reformasi DPJ perlu memasukkan dua prinsip sekaligus, yaitu User Pays dan Damage Pays. Instrumen yang adil adalah pungutan yang disesuaikan dengan beban gandar dan jarak tempuh, misalnya melalui fuel levy yang terdiferensiasi, dipadukan dengan penegakan berbasis weight-in-motion yang konsisten.
Namun perlu ditegaskan, membayar damage charge tidak berarti membeli hak untuk melanggar batas ODOL. Pelanggaran terhadap batas keselamatan tetap merupakan pelanggaran yang harus ditindak, terlepas dari kontribusi finansial yang telah dibayarkan.
Kasus Jawa Barat: Jangan Tertukar antara DPJ, ERP, dan RPLL
Masukan dari Masyarakat Transportasi Indonesia Jawa Barat menegaskan bahwa wacana penerapan ERP di Jawa Barat pada praktiknya lebih mengarah pada logika DPJ, bukan RPLL.
Secara teknis ERP memang dapat menjadi salah satu komponen Road User Charge, namun praktik internasional menunjukkan Road User Charge untuk pembiayaan jaringan umumnya dititipkan pada fuel levy yang dipungut nasional, bukan skema pay-as-you-go per perjalanan seperti pada jalan tol atau ERP perkotaan.
Berdasarkan Pasal 133 UU 22/2009 dan Pasal 79 PP 32/2011, RPLL hanya dapat diterapkan pada koridor dengan rasio volume terhadap kapasitas minimal 0,9, kecepatan pada jam puncak kurang dari atau sama dengan 10 kilometer per jam, dan tersedianya angkutan umum massal yang memenuhi Standar Pelayanan Minimal.
Persyaratan ini membuat lokasi penerapan RPLL sangat terbatas, misalnya beberapa ruas di Kota Bandung pascapenerapan BRT, atau kawasan Bodebek yang telah dilayani LRT dan KRL. Pelaksana RPLL adalah pemerintah daerah setempat, bukan Pemerintah Provinsi, untuk koridor yang melintasi lebih dari satu kabupaten/kota.
Dua catatan penting perlu digarisbawahi. Pertama, mandat DPJ bersifat nasional dan belum terdapat ketentuan yang memungkinkan penerapan parsial di tingkat provinsi — implementasinya masih menunggu revisi UU LLAJ beserta Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden turunannya.
Kedua, terdapat dimensi politik yang sensitif, karena kebutuhan preservasi untuk memenuhi Standar Pelayanan Minimal jaringan jalan jauh melampaui potensi pendapatan PKB, sehingga tekanan mencari sumber penerimaan alternatif adalah nyata — namun tekanan fiskal ini tidak dengan sendirinya membenarkan penerapan RPLL atau ERP sebagai pengganti PKB, karena keduanya memiliki basis hukum, cakupan, dan tujuan kebijakan yang berbeda.
Risiko yang perlu diantisipasi adalah jika ERP diterapkan sebelum perbaikan angkutan umum tersedia secara memadai, beban kebijakan akan jatuh secara tidak proporsional kepada masyarakat yang tidak memiliki alternatif mobilitas — sebuah persoalan keadilan yang perlu menjadi bagian eksplisit dari kajian kelayakan yang tengah disusun Dishub Jawa Barat bersama ITB.
Pembelajaran Internasional
Praktik internasional menunjukkan road fund yang berhasil, menurut World Bank dan PIARC, memenuhi lima prinsip yaitu additional, predictable, transparent, accountable, dan terkait langsung dengan road use dan road damage. OECD dan Asian Development Bank menekankan pemisahan fungsi regulator dari professional asset manager, disertai performance-based contract sebagai instrumen akuntabilitas.
Pengalaman Selandia Baru dengan National Land Transport Fund, Jepang dengan road asset management system yang terintegrasi, dan Amerika Serikat dengan Highway Trust Fund menunjukkan pola yang konsisten, yaitu keberlanjutan preservasi jalan ditentukan oleh akuntabilitas kinerja jaringan dan keandalan data aset, bukan semata-mata besaran tarif yang dipungut.
Rekomendasi Kebijakan
- Ubah paradigma pengelolaan jalan. Dari funding roads menjadi managing road assets, dari annual projects menjadi life-cycle performance, dari bureaucratic delivery menjadi professional asset management. DPJ perlu ditempatkan dalam rangkaian logika yang benar — Road Asset menuju Service Level menuju Accountable Asset Manager menuju Funding Requirement menuju User Contribution menuju Performance Measurement — bukan sebaliknya, dimulai dari besaran pungutan.
- Pisahkan fungsi pemerintah dari fungsi delivery profesional. Kementerian PU sebaiknya fokus pada policy, regulation, standards, national network planning, dan oversight, sementara delivery harian didorong kepada Badan Pengelola Aset Jalan Nasional (BPAJN) sebagai professional delivery agent. Kementerian menentukan apa yang harus dicapai; BPAJN bertanggung jawab atas bagaimana mencapainya.
- Transformasikan Balai Pelaksanaan Jalan Nasional, jangan dibubarkan. Aset terpenting yang dimiliki saat ini adalah SDM, pengalaman lapangan, dan data yang melekat pada Balai-Balai yang sudah ada. Transformasinya adalah dari administrasi proyek birokratis menjadi regional professional road asset management, dengan kontrak kinerja yang mencakup kondisi jalan, availability, safety, response time, preservation backlog, dan whole-life cost.
- Desain DPJ sebagai mekanisme supplementary, bukan substitusi APBN. Jalan nasional non-tol tetap merupakan infrastruktur publik yang menjadi kewajiban negara. DPJ adalah dedicated funding mechanism untuk memperkuat keberlanjutan preservasi, dengan tujuan akhir meminimalkan whole-life cost dan memaksimalkan pelayanan kepada pengguna jalan — bukan memaksimalkan penerimaan PNBP semata.
- Klarifikasi posisi ERP untuk Jawa Barat. Hentikan narasi ERP sebagai pengganti PKB. Jika ERP hendak diuji, posisikan sebagai RPLL untuk manajemen kemacetan pada lokasi yang memenuhi syarat PP 32/2011, dengan prasyarat ketersediaan angkutan umum massal yang layak — bukan sebagai instrumen fiskal pengganti pajak kepemilikan kendaraan. Untuk kebutuhan DPJ di tingkat daerah, kebijakan yang tepat adalah menunggu revisi UU LLAJ beserta peraturan pelaksanaannya.
- Bangun sistem data aset jalan yang terintegrasi. Diperlukan single reliable road asset information system, audit data kondisi jalan secara independen, serta penerapan multi-year planning dengan pendanaan yang predictable. Tanpa data dan kepastian dana, intervensi right treatment, right place, right time tidak dapat tercapai.
- Internalisasikan biaya kerusakan jalan. Prinsip User Pays dan Damage Pays sebaiknya diterapkan melalui instrumen yang adil, seperti fuel levy yang disesuaikan dengan beban gandar dan jarak tempuh, dipadukan dengan penegakan ODOL berbasis weight-in-motion yang konsisten.
- Susun roadmap bertahap dengan pilot yang terukur. Mulai dari penguatan kelembagaan dan sistem data, penetapan level of service, penghitungan kebutuhan whole-life funding, pembagian yang jelas antara kewajiban APBN dan kontribusi pengguna, hingga mekanisme yang memastikan setiap rupiah tambahan menghasilkan peningkatan kinerja jalan yang terukur.
Penutup: Lima Pertanyaan Kunci
Sebelum menentukan tarif dan mekanisme pemungutan Dana Preservasi Jalan, forum diskusi kebijakan perlu terlebih dahulu menjawab lima pertanyaan: apa level of service jalan yang dijanjikan negara kepada masyarakat; siapa yang accountable mempertahankan level of service tersebut; berapa kebutuhan whole-life funding yang sebenarnya; berapa yang menjadi kewajiban APBN dan berapa yang wajar dikontribusikan pengguna; serta bagaimana memastikan setiap rupiah tambahan menghasilkan perbaikan kinerja jalan yang terukur.
Jika kelima pertanyaan ini terjawab, formula DPJ pada dasarnya menjadi persoalan teknis yang relatif dapat diselesaikan. Namun jika pembahasan langsung dimulai dari besaran tarif dan mekanisme pemungutan, ada risiko nyata bahwa kita akan mengulang siklus yang sama beberapa tahun ke depan. Momentum DPJ sebaiknya digunakan bukan sekadar untuk menciptakan sumber penerimaan baru, melainkan sebagai pintu masuk menuju reformasi pengelolaan aset jalan nasional yang lebih fundamental.
